区人大常委会财经委

根据《重庆市大足区人大常委会2013年工作要点》的安排，区人大常委会成立了由常委会副主任杨烈任组长、副巡视员刘光耀任副组长、财经委同志为成员的调研小组，分赴城投公司、旅游公司、工业园区公司、五金物流公司、泽足水务公司等区属国有投融资企业，通过召开座谈会、实地查看、查阅资料、走访调查等方式，对企业经营管理情况进行了专题调研，现将有关调研情况报告如下：

一、国有投融资企业基本情况

（一）总体概况

区属政府投融资公司共16个，其中“壳”公司2个。从产权关系看：一是由区政府出资组建公司1个，即国资集团公司，下辖子公司8个：城投公司、旅游公司、现代农业公司、工业园区公司、五金物流公司、创佳环境整治公司、龙水湖旅游公司、公路建设总公司；二是由国资中心出资组建公司1个，即万古工业园区永晟公司；三是由国资中心和相关企事业单位及民营企业组建股份制公司6 个，包括兴农担保公司、泽足水务公司、泰禾土地整理公司和大双公司、怀远公司、腾达牧业公司，其中：泽足水务公司为民营合资的股份制实体公司，大双实业公司、怀远公司、腾达牧业公司为根据融资需要成立的“假股份”、“真国有”的纯国有公司。目前，14家区属国有投融资公司及下属子公司员工总数达到531人。按管理层级分，公司高管层58人，中层管理人员113人，员工360人；按身份性质分，机关事业单位抽调204人，其中，公务员74人，参公、事业单位及工勤人员130人，聘用人员321人，分别占公司总人数的39.5%和60.5%；公司组成人员中，工业园区等“委司合一”、与相关机构合署办公实行“一岗双责”人员255人，占人员总数的48%，其中，抽调人员143人，占抽调人员总数的68%。截至2013年9月，区属各国有投融资公司未合并报表前总资产达到243.34亿元，比成立之初的18亿增加了220多亿元；合并报表后总资产为213.5亿元，实现五年增长近12倍。未合并报表前负债总额为111.89亿元、资产负债率为47.24%；合并报表后总负债为89.05亿元，资产负债率41.71%亿元，主要包括金融机构贷款余额44.73亿元、工程债务20.4亿元、征地拆迁款2.52亿元、财政及部门借款和工程保证金等其他负债21.4亿元，总体资产状况良好。从债务规模来看，负债较大的是国资集团、城投司和园区公司，分别为43.14亿元、28.04亿元、26.08亿元，合并公司间拆借债务后，集团公司债务大多转移到城投司、园区公司和旅游公司，城投司、园区公司的公路总公司债务占债务总量的80%以上，产生债务的主要原因是承担建设了道路、市政设施、科教文卫设施等大量政府公益性项目，在政府进行公益性项目回购和补充资源后，城投司和公路总公司债务将大幅下降。

（二）主要成效

调查事实表明，区属国有投融资公司成立以来，充分凸显了其在盘活资产、调控经济、支撑发展等方面的杠杆效应和引领作用，有力地推动了区域经济社会发展。一是高效聚集了大量建设资金。五年实现融资项目117个，累计融资 81.41亿元，其中，建区以来融资63.5亿元，2013年融资到位33.15亿元，有力发挥了“第三财政”作用。二是强力助推了基础设施建设。累计实施投资项目144个，完成投资65.97亿元；其中，成区以来实施投资项目62个，完成投资35.69亿元。新建了体育馆、会展中心、第二办公中心等一大批公建项目，特别是新开工建设的14条城市主干道，为实施大城市、大开发战略奠定了坚实基础。三是快速提升了产业经济发展。集中资金主攻工业、提升产业，优化区域经济结构。累计投入园区基础设施建设40亿元，新建道路22.48公里，建成标准化厂房16.6万平方米，累计引进企业318户，新增园区产值1186.66亿元，实现利润总额72.21亿元，上缴税收40.98亿，创造就业岗位21158个。四是积极化解了大量遗留问题。公司组建之初即承接消化政府性债务7.7亿元；成立之后相继承接了大足中学债务、乡镇和部门机关干部“私贷公用”、征地拆迁拖欠资金等债务8亿多元，确保了社会和谐稳定。五是有力拉动了财政税收增长。国资系统累计上缴财政税收4.13亿元，有效带动了政府增收、财政增税；六是培养锤炼了一批企业干部。在实践中，锻炼成熟了一大批较为熟悉企业管理、项目策划和资本运作的经济战线骨干。

二、国有投融资企业经营管理措施

调查情况显示，在国资集团公司的统筹管理下，各国有投融资企业积累了较为丰富的经营管理经验，概括起来，主要有以下四个方面：

（一）抓制度建设，规范运营管理。一是抓投融资运作制度建设。2012年，区委、区政府出台了《关于改革政府投融资运行机制的意见》，并对“1+X”管理办法进行了修订完善，新增加了经营预算管理、公益性项目回购等管理制度，从投资、融资、资产、偿债、人员、薪酬、考核等方面形成了一套较为完善的投融资制度体系；二是抓公司运营管理制度建设。拟草了《企业国有资产监督管理暂行办法》《董事会规范运行暂行办法》《监事会暂行办法》《国有企业员工薪酬管理暂行办法》等一系列管理制度，强力推动国资监管向制度化、规范化、标准化方向发展。

（二）抓平台建设，优化分类管理。将国有投融资企业划分为三类：一是平台类公司。即主要承担公益性项目及政府性融资公司，发挥国有资本规模优势，实施大型项目融资和直接融资，承担包括公路和市政道路等公益性项目业主职能，重点考核融资、偿债、投资、资产规模等指标；二是园区类公司。即承担公益性项目和经营性行为双重职能公司，按照“委司合一、封闭运行”模式，负责园区内投融资工作，园区建设任务完成后，重点转为园区资产经营管理，重点考核融资、重点项目推进、招商引资和企业入驻、园区产值及税收等指标；三是经营类公司。即自主按照市场化经营公司，以追求效益最大化为目标，面向市场求发展，重点考核当年主营业务收入、实现利润、上缴税收、国有资本保值增值等指标。从实施的情况看，三类公司的划分，加快推动了企业转型升级，不断提高了企业核心竞争力。

（三）抓功能发挥，提升运作效能。一是融聚资金保发展。近年来，面对“银根”紧缩、“地根”趋紧和监管日益严格的形势，各区属国有投融资公司组建专业融资队伍，不断创新融资方式，广泛拓宽融资渠道，综合运用项目贷款、信托、BT、BT+BOT、企业债券、承兑汇票、私募债券等多种融资组合模式，多渠道融聚资金，有力保障了我区经济社会发展。二是狠抓投资促发展。坚持大力促进城市基础设施、交通干道、产业化项目等投资建设与拉开城市框架、培育主导产业、提高级差地价和提升城市品牌齐头并进。区内交通干道、城市干道新建和改造基本完成，重点河流整治、市政环卫、拆迁还房等大批民生保障项目陆续竣工，工业园区基础建设和功能完善持续推进，海棠新城、旅游景区提档升级等项目正加速推进，公司投资拉动全区GDP增长日益显现。同时，逐步推进公司业务由单一基础性、公益性项目投资向经营性、综合型投资转变，努力把平台公司打造成“融资载体、投资主体、经营实体”。

（四）抓统筹协调，保证高效运转。一是统筹配置资源。首先，将优质资源集中注入具备大项目融资的平台，大力开展项目融资和直接融资。其次，将西山国有林地等价值较低资产通过变更用地性质和用途，注入相关平台，迅速提升平台资产价值体量，优化资产负债结构。第三，采取循环解压、序位抵押、借用土地指标等方式，落实充足有效抵押物，满足当前和后续融资需求。二是统筹调度资金。国资中心充分发挥资金统筹调度能力，切实把资金用在支持发展、保障民生的重要环节和关键节点。结合区委、区政府批准的投融资计划，通过编制年度、月度资金平衡计划和偿债计划，全面把控区属投融资公司资金来源和需求，随时掌握各公司债务总量、投融资进度、还本付息、征地拆迁和工程款支付数据，及时组织调度资金，有效维护了政府信誉和社会稳定。同时，坚持预算化、效率化管理，做到“年初有预算，年末有决算”，并将预决算制度建立情况纳入公司年度绩效考核范围，严控公司经营管理成本，不断强化资金的使用效益。

三、国有投融资企业经营管理存在的问题

通过调查发现，国有投融资企业在经营管理过程中也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）资源配置与平台运作不适应。按照区委、区政府印发的《关于改革政府投融资运行机制的意见》的总体思路要求，我区应建立科学合理的资源配置机制。但目前区属政府投融资公司中，除“委司合一”类公司外，其余公司承担的政府性项目建设未按照“五统一”的要求合理配置土地资源配置，有限的存量国有资源己全部用于项目投融资运作，政府资源持续注入和土地与项目的对应锁定机制尚未落到实处，宏观层面上的投融资运行机制体制尚未彻底理顺，导致“借新还旧”成为常态，影响公司持续运作能力。

（二）债务增长和承受能力不适应。预计到年末，区属国有投融资公司金融机构债务总量将达到50亿元以上，与GDP和财政收入占比将分别达到16.6%、83.3%；各公司承担的工程债务总量28亿元，完成竣工审计的公益性项目回购进度缓慢，将导致部分公司债务规模与其承受能力之间的矛盾逐步扩大，存在潜在的债务风险。

（三）管理体制和国资监管不适应。目前，全国、全市在国资监管上基本都是由“分散”走向“集中”，特别是在区县级资源有限情况下，政府投融资平台更应走“抱团发展”之路，最大限度发挥资本放大的杠杆效应。由于历史原因等诸多因素，目前各区属国有投融资公司更偏重于主管部门进行管理，国资部门作为出资人监管的手段比较弱化。未按照政企分开和政府职能转变要求推进国企改革。其经营管理体制和国资监管不适应，不利于企业市场化发展和效率化运作，同时模糊了行业管理、国资监管和公司运作三者之间的关系，加大国资监管难度。

（四）主营效益与持续经营不适应。自成立以来，区属政府投融资公司主营业务大都是承接政府公益性项目建设，纯粹经营性、盈利性业务严重缺乏，各公司市场化程度较低，经营效益指标较差，经营现金流缺乏，资产负债率较高，个别公司投融资能力较弱，影响公司正常的持续经营能力。

（五）回购进度与公司运作不适应。截止目前，各公司己完工共计119个，总金额24.5亿元；己申请上报资料回购项目58个，总金额9.6亿元；己通过审核项目6个，回购金额4.3亿元。总体看，目前公司申报速度与回购审计速度都还没达到应有效果，推进较为缓慢，导致政府不能及时注入现金和土地资源，公司经营状况短时间不能得到缓解，影响投融资运作。

（六）政策趋紧和投融任务不适应。2010年以来，国家严控地方政府债务规模，不断收紧地方平台融资政策，大型商业银行贷款主要面对省级以上平台，区县国有投融资平台融资难度逐年加大。但在加速新区建设的形势下，各公司却在艰难中不断加大投融资工作力度，不断创新融资方式和渠道，为保持资金链条积极努力，但受政策总体影响和与金融机构的相对强势地位，融资成本逐渐走高，很难在政策趋紧和投融资活动中寻求到最佳平衡点。

四、对国有投融资企业经营管理的意见建议

为进一步提高国有投融资企业经营管理水平，针对调查发现的国有投融资企业经营管理存在的上述问题，特提出如下建议：

（一）建立健全体制机制。重点要建立健全三大机制体制：一是要建立健全债务偿还机制。统筹协调财政、土储、公司三方，建立健全债务偿还机制。坚持“规?？刂啤⒅鹉瓿セ?，逐步化解”原则，按照上年末政府投融资资金的5%—10%提取政府投融资债务偿还专项基金，有机结合、统一协调债务偿还计划、土地储备计划和公司偿债计划，建立健全政府投融资债务规?？刂票曜肌⒎缦赵ぞ坪驼衿拦辣ǜ嫣逑?，防范和化解政府投融资债务风险。二是要建立健全投融资管理体制。按照“集中统管、行业指导”的原则，进一步明确政府宏观层面上投融资管理体制，区属国有企业“人、财、物”实行集中统管，投融资和日常经营管理实行行业指导。微观层面上，国资监管机构按照“三分离、三结合、三统一”原则履行出资人监管职责，其它相关职能部门要充分履行职责，形成监管合力，加强区属政府投融资公司的监督管理和风险控制。三是要建立健全投融资经营机制。根据地方政府土地财政的实际，坚持“重点项目、财政预算、土地储备与融资计划”相匹配原则，切实落实土地与政府性公益项目统一规划、统一征收、统一开发、统一供应、统一管理“五统一”制度，凡新建公益性项目必须锁定匹配等值土地，签订工程代建三方协议和政府回购协议，形成“储地一融资一建设”和“储地一整治一出让”“两个循环”，增加基础设施建设和还贷资金的来源，建立一、二、三“财政”联动机制，为公司经营和城市经营奠定基础。

（二）大力提升监管水平。在全面贯彻落实“1+X”管理制度基础上，进一步完善监管运营制度，充分发挥股东会、董事会、监事会和经营管理层作用，规范内部管理，细化业务操作流程，建立内审、内控机制，加强关键环节管控。严格实行分类考核、独立核算，充分发挥各自优势，形成多元经营、优势互补的良好发展态势。严格投融资平台负责人任期和年度业绩考核、评价、奖惩制度，逐步建立健全有效监督制衡和全面风险监控管理体系。

（三）切实加大融资力度。坚持“当期可承受，长远可持续”的原则，切实做好资金成本控制，严控债务总量规模。采用BT、BOT、TOT、ABS和PPP等多种方式，尽可能吸引民间资本参与城市基础设施建设。密切关注国家政策性银行支持走向，争取更多的贷款和资金支持。充分利用担保、信贷、授信等方式争取更多的间接融资。探索资产证券化途径，运用企业债、私募债、信托、股权投资、基金、中期票据、短期融券等融资手段，扩大直接融资规模，逐步化解城市基础设施项目主要依靠间接融资的风险。

（四）不断提高投资效益。坚持“政府主导、市场运作、绩效第一、风险可控”的原则，精选优选项目，把有限的财力集中投入到区域经济发展急需的关键环节、关键领域，大力提高投资效益。抓好重点建设项目的推进落实。严格审计监督和财政评审制度，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价?；卣咕韵钅?，实现由投融资载体向市场主体转变。

（五）着力强化基础管理。抓好人员总量控制，统一薪酬体系，促进国资系统人员、薪酬的制度化、规范化管理。坚持平台经营监控和目标任务督查经?；岣咄度谧始苹?、资金需求计划、资金平衡计划、年度预决算编制水平，全面把控资金来源和需求，提升资金统筹调度能力。督促公益性项目回购和往来资金结算工作，改善平台公司利润构成和资产负债结构。