区人大常委会农业委

如何做好粮油功能区建设、稳定高效发展粮油生产？当前粮油功能区建设的现状怎样、有何建议？根据市人大常委会农业委的安排，我们深入到大足区的10个部门、2个粮油公司、2个银行、6个镇街及部分农户家中，采取实地走访、察看、召开座谈会、查阅市区相关统计资料等形式对有关问题进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、粮油生产功能区建设现状

（一）全国全市的情况

通过百度搜索显示，全国范围内没有关于“粮油生产功能区建设”的经验和做法，只查到浙江省有关于“粮食生产功能区建设”相关内容和海宁市、台州市、衢州市相关人员就“粮食生产功能区建设”的调研文章。重庆市2012年度市粮油生产工作会议，曾提到“要打造七大规模化高效粮油功能区”。除此之外，没有找到更多信息。

（二）调研了解的情况

从在大足区调研了解的情况看，该区幅员面积1436平方公里，现有耕地面积65.63万亩，其中：水田51.25万亩（两季田常年保持在20万亩以上）、旱地14.38万亩。常年粮油总产量43万吨左右，粮油单产位居重庆市前列，每年向国家提供商品粮达15万吨以上，粮油商品率占总产量的三分之一。农业占比较重的大足历来十分重视粮油生产，致力推进“一区二园十基地”（现代农业观光旅游区；特色农业展示园、现代农业科技园；万亩优质粮油、蔬菜、生态渔业基地三个，地膜双季花生基地，枇杷基地，笋竹基地，黑山羊基地，葡萄、果桑基地，花卉、荷莲基地，大棚蔬菜基地）发展战略、创新土地流转机制、狠抓基础设施建设、扎实开展土壤有机质提升行动、强化农机及良种良法推广、培育龙头加工企业等举措，2012年，全区土地流转率达到37.5%、高标准农田达到6万余亩、农机化率达到40.1%。目前，该区粮油生产功能区建设处于完善规划、探索实施阶段。

二、存在的问题

（一）功能区建设动力欠缺

功能区定义不够清。在调研中了解到，目前大足乃至重庆全市对粮油生产功能区的概念、标准、建设等相关内容不明，因此，在调研这方面工作时，大多数人都对建设相关内容模糊不清、亦无定论。

政府主导性不够强。在重工业效益、重GDP考核、重财政收入等观念驱使下，政府粮油生产积极性在削弱，粮油生产功能区建设有概念、无可操作的规划引领。

农民积极性不够高。主要原因在于农业比较效益低。尽管近年来粮油价格年平均涨幅在8%左右，但化肥、农药等农业生产资料价格涨幅却在20%左右，生产成本高，投入与产出比例失调，农业收入与从事其他非农产业收入差距在扩大，仅靠农业收入难以实现全面小康；同时，大部分农村青年过惯了城市生活，对农业及土地感情不深，处于既想放弃土地又不想放弃土地的边缘，导致耕作粗放或土地撂荒。

（二）生产条件较为薄弱

地理条件局限。从在大足了解的情况看，渝西地区尤其是大足区处于山区丘陵。人均耕地面积少且田块小、零星分散、地块落差明显、土质结构复杂，尽管政府投资修建了一批高标准农田，但远远滞后于实际需求，土地整治量小缓慢，给规?；?/span>标准化生产、机械化作业带来较大难度。

水利设施滞后。全市大部分地区属于资源性、水质性缺水地区，生产生活用水主要靠拦蓄自然水予以解决。据调查了解，大足平均水资源总量5.7亿立方米，己开发利用量为2.1亿立方米，占39.6％；人平地表水资源仅584立方米/年，只有全国人平的1/5； 60—70年代虽修建了一大批中小型水库、塘堰、沟渠等水利工程，但因资金短缺工程病害未能及时根除、抵御自然灾害（尤其是干旱）能力差，“靠天吃饭”的状况仍然存在。

地力有待提升。农民经营方式粗放，过量施用氮肥，致使耕地受农药、工业和生活废水影响，以镉为主的重金属污染已经威胁农产品质量安全，并造成大多数土壤地力退化，有机质下降，土壤养分失调，贫瘠、污染、酸化较为严重。

（三）服务体系有待完善

政府投入效益不高。国家对农业基础设施建设资金投入一个模子、一刀切的方式导致农业资金不能集中运用到重点区域、重点产业、重点项目上。调查了解到，修建的高标准农田中，个别地区沟渠并不实用，反而占了粮田面积、浪费了钱物；相关部门各行其是现象较为明显，资金打捆使用合力不强，不利于粮油生产功能区基础设施建设整体规模推进。

执法监管力度不够。目前，关于?；ち赣蜕δ芮南喙胤煞ü婊蛐姓胧┙衔αΓ?/span>加上受经济效益、指标或政绩观念等因素影响，大部分流转成片的、水源好、道路方便的拟建功能区或高产示范片区多用于种（养）植经济类项目、非粮化现象较为严重（大足区2012年农村土地流转约48万亩，其中40.64%为粮油作物，其余均为经济作物或其它用途），而新增耕地在偏远地区和山坡，占优补劣导致耕地资源数量递减和质量下降趋势短期内难以改变。

科技人才支撑不强。基层农技推广体系薄弱，农技推广人员培训少，年龄、知识结构明显老化（据调查了解，大足区农技服务体系编制958人，在编639人，实际在岗266人，其中，具有农业本科及其以上64人、大专259人，分别占在编人数的10%、40.5%）；适合丘陵地区的机插、机收等农机研发步伐有待进一步加快。

服务配套能力不强。以育秧工厂化、生产机械化、管理标准化、服务全程化、运作市场化的“五化”服务网络未能形成。在全市农机化水平较高的大足，农机总动力只有52.3万千瓦，其中，用于田间作业的大中型拖拉机20台；小型拖拉机2台；微耕机11691台；插秧机426台；排灌动力机械16.78万台，联合收割机165台；脱?；?span lang="EN-US">25196台；农产品初加工机械24682台；手扶变形拖拉机1022台。2012年机耕面积80万亩，机收面积35.1万亩（占总面积的75.5%），机插秧面积7.1万亩（占总面积的15.7%），机防面积32.56万亩。同时，粮油烘干等综合配套服务项目缺乏；粮油生产加工龙头企业不多；产供销链条还未形成，粮油品牌创建意识有待进一步强化。

（四）体制机制有待探索

保障措施缺乏。粮油生产投入大、周期长、劳动强度高、效益低，从事粮油生产的农民缺乏与工人或城市居民同等的社会保障，导致部分农民不得不弃耕进城经商打工。

激励措施乏力。虽然中央和市里出台了粮油直补、良种补贴、农机补贴、生产资料综合直补等一系列惠农政策，但一方面农资价格的大幅上涨抵消了政策补贴给农民带来的好处；另一方面，种粮直补是直接补给农户，在多数地区人均土地面积不足1亩的情况下，补贴就成了象征体现，同时，土地承包户无论是否种粮、是否流转，都可以拿到补贴，种粮补贴由“特惠制”演变成“普惠制”，演变成了土地补贴，或者说是土地承包者的人头福利，缺乏对真正从事粮油生产者的鼓励作用。

三、几点建议

经过调研，我们认为，所谓粮油生产功能区应是优质粮油生产为主，规模化商品化生产，设施政策配套、人才技术标准化服务、机制创新灵活、一体化经营的优质粮油生产示范区。

要加快粮油生产功能区建设，核心是提高粮油种植效益。总的指导思想应是政府引导、政策激励，即通过财政杠杆，调动政府积极性；通过强化保障，调动失地农民（土地流转后的农民）和业主的积极性。总的思路应是因地制宜规划、和衷共济建设、全心全意服务，切实推动粮油生产功能区建设有序推进、可持续发展。

（一）突出规划引领，增强功能区建设动力

深化认识。加快粮油生产功能区建设是经济社会发展的需要。习近平总书记在中央经济工作会议上指出，我国虽然粮油连年增产，但农产品供求仍然处于“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况。目前我市粮油自给率己由直辖之初99.5%下降到85%，基本实现自给但结构性矛盾突出，稻米供求平衡但优质品种不足，需市外购进；玉米消费量随畜牧业发展需求快速增长，每年缺口110余万吨；大豆等植物油自给率不到30%。与此对应的是，城市人口不断增加，而每新增 1个城市人口将增加粮油需求70斤，饲料用粮缺口还将继续扩大。而且城乡居民现在不仅要求要吃得饱，还要吃得好、吃得健康、吃得放心。因此，确保粮油安全和市场稳定供给，任务艰巨、责任重大。

加快粮油生产是助农增收的好路子。目前农民收入的近一半

仍是家庭生产经营收入，粮油产业是农民家庭生产经营的主业。

2011年全市粮油产业产值占农林牧渔总产值的比重达23.8%，增收作用举足轻重。粮油产业不是天然的低效产品，只要我们选好品种、科学种植、普及机械化、创新经营机制，产品适销对路，

也可继续为农民增收做贡献。

科学规划。市里应出台关于粮油生产功能区建设的相关文件，对粮油生产功能区的概念、标准、配套服务、激励政策、督查办法等进行明确，构建政府积极引导、群众广泛行动、社会大力支持、监管有力有效的工作格局。结合全市功能区域划分和区县功能定位，在全市己谋划“七大规?；备咝Я赣凸δ芮∩?，因地制宜并细化明确全市哪些区县应规划粮油生产功能区、面积多少、目标任务是什么等；对功能区实行政策倾斜，其他地方则大力发展经济作物或特色养殖，努力实现中央一号文件关于“加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力”的目标。

（二）突出条件改善，夯牢功能区建设实力

进一步加强农田基础设施建设。切实整合涉农资金打捆用于土地整治、旱涝保收高标准农田建设；进一步完善山坪塘、提灌站、沟渠、机耕道等水利设施，提高粮油生产功能区抵御灾害能力和综合生产能力。

进一步提升土地肥力。积极推进配方肥到田。继续深入开展测土配方施肥整建制推进行动，集成推广高产高效控量施肥技术模式，提高农民科学用肥水平；大力推进农企合作推广配方肥行动，确保配方肥施用比例达到要求；扎实开展土壤有机质提升行动，探索开发利用有机肥资源综合利用的有效方式，引导农民增施有机肥、秸秆还田、种植绿肥，减少化肥使用量，使农民实现节本增效的同时，更好地培肥地力。

（三）突出管理服务，狠抓功能区建设能力

进一步强化科技支撑。进一步加大与农业院校、农科院等合作力度，大力培育良种、创新良法，研制适宜丘陵地区的机插、机耕、机收等农机器具；进一步强化试验试点示范；大力推广测土配方施肥、病虫害绿色防控、精确定量栽培等先进适用技术，以良种良法良器推进粮油高产创建纵深发展。同时，要通过请进来走出去培训或优惠条件吸引等方式，不断创新新型农业人才培养壮大提升模式，构建农业科研领军人才、农业技术推广人才、农村生产经营型人才、农村服务型人才、农村管理型人才“五支队伍”，为粮油生产功能区建设提供坚强的智力支撑。

进一步强化服务配套。要用抓工业化的理念谋划粮油生产，按照区域化生产、市场化发展、品牌化经营的要求，狠抓粮油产品深加工，做到工商业和农业有机融合，实现由农田变车间、农民变工人、产品变商品的重大转变，最大限度提高粮油产出效益；要加大信息化成果的应用力度，加快电子商务、物联网等信息技术在粮油生产中的应用，推进粮油生产加工精确化、管理操作智能化、信息监测自动化。

（四）突出体制创新，激发功能区建设活力

创新投入体制。建立健全各级涉粮项目、储备粮订单等优先在功能区、高产示范片集中打捆实施落实制度；进一步推进农村金融制度完善，加大商业性金融支农力度，让农民获得金融支持。

创新激励机制。加大对粮油生产功能区地方政府财政转移支付力度，激励政府一张蓝图干到底、持之以恒抓落实。建立粮油生产奖励机制，对种植粮油生产投入、补贴和对种植粮油农民出台一系列超过粮油产出本身价值的优惠政策，切实体现粮油生产劳动者的市场人力经济价值。将现有的种粮直补资金等集中改为种粮保险和商品粮的收购补贴。健全政策性农业保险制度，尽快启动实施粮油种植保险试点，建立完善农业保险保费补贴，降低粮油生产风险。实施商品粮收购补贴，努力提高种粮经济效益，鼓励粮油生产商品化。

创新种粮新机制新主体。发展现代粮油产业，规?；腔?，培育新型种粮主体、构建新型经营体制机制是突破口。继续鼓励引导农民流转土地，用活用好大户补贴政策，培育更多粮油种植大户、专业合作社和龙头企业，并成为未来各地发展粮油生产的“带头人”。结合农村产权制度改革，创新家庭农场主等多种生产经营体制。有条件的区县要依托正在打造的现代粮油基地，探索建立以土地、资金、技术等多种生产要素入股的新型农村专业合作社，盘活更多土地资源、激发粮油生产活力，使粮油生产走专业化、组织化生产的新路子，努力实现农民得实惠、种粮主体有收益、全市粮油安全有保障的多方共赢。

创新管理保护机制。建立完善种子生产和市场信息监测网络。

抓好生产经营备案管理，完善种子质量追朔体系；建立健全功能区电子地图、数据库档案等电子化管理制度，明确管护内容与主体，落实相应责任农技员开展技术指导，落实专门人员对路、渠、泵站、防护林等进行管护，对因重大建设项目征占粮油生产功能区耕地的，必须严格按“先补后占、占补平衡、同质同量”的要求执行，对擅自改变耕地用途的组织和个人，严惩不贷、绝不姑息。建立健全粮油生产功能区建设相关法律法规，并严格执法，确保粮油生产功能区建设顺利推进，粮油生产稳定高效发展。