关于全区财税优惠政策绩效的调研报告

区人大常委会预算委

根据区人大常委会2014工作要点的安排，区人大常委会组成专题调研组认真研究，精心组织，制定方案，于2014年11月12日至17日，采取召开座谈会及实地查看等方式进行，先后对区招商局、土房局、城乡建委、财政局、审计局、国税局、地税局、海棠新城管委会、万古工业园区、商贸物流园区、大足工业园区、龙水湖度假区管委会等部门2012年以来区级财税优惠政策绩效情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、区级财税优惠政策提升了全区招商引资成效

新区成立以来，我区招商引资工作在区委、区政府的高度重视下，呈现出了强劲的发展势头，取得了较好成效。截至2014年10月，全区共引进一定规模项目220个，协议资金900亿元，实际利用内资361亿元，利用外资15735万美元，外贸进出口完成24312万美元。外来投资企业的入驻，为我区全面建设现代新兴产业城市增添了新的强劲动力。

在新引进的规模项目中，投资2亿元以上的项目55个，投资5亿元以上的项目24个，投资10亿元以上的项目13个，项目全部建成投产达效可实现年产值650亿元，年创税预计34亿元，解决8万余个劳动力就业。据统计，目前己投产项目3个，进场建设项目34个，正在办理建设相关手续项目48个，未明确用地项目50个。

二、区级财税优惠政策及其执行情况

2012年以来，为了增大招商引资力度，我区制定了一系列财税优惠政策，对重大项目还实行“一园一策”、“一企一策”优惠措施。目前，我区的财税优惠政策主要分为三大类：一是减征、免征国、地税中区级留成部分；二是减、免城市配套费等行政事业性收费；三是土地成本优惠，主要指按合同协议价与政府约定土地成本之差，实行先征后返优惠部分。

（一）主要财税优惠政策依据

我区现在执行的财税优惠政策文件主要有：原大足县委、县人民政府《关于扶持工业经济发展的意见》（足委发［2010］12号），大足区委、区人民政府《关于实施工业强区战略的意见》（大足委发〔2012〕27号），大足区委、区人民政府《关于大力发展民营经济的实施意见》（大足委发［2012］28号），大足区人民政府《 关于扩大开放鼓励外来投资的优惠政策》（大足府发〔2012〕3号），大足区人民政府《关于扶持开放型经济发展若干政策的意见》（大足府发〔2012〕34号），《大足区鼓励总部经济发展优惠政策及实施方案》（大足府发〔2012〕37号），大足区委《关于加快海棠新城开发区建设的意见》，大足区人民政府办公室《大足区首届房地产展示交易会实施方案》（大足府办发〔2014〕105号）。

我区的土地成本的优惠，经营性用地与招商引资项目一般依据财经办件办理，划拨用地依据政府会议纪要办理。土地成本由六部分构成：（1）土地取得成本。指征收、收购、收回土地支付的有关费用，包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、集体土地上及国有土地上房屋及构筑物补偿费、农用地专用和土地征收补偿费、住房安置费等；（2）土地整治成本和分摊片区道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、基本公共绿化等基础设施征地及建设费用；（3）相关规费；（4）贷款利息；（5）利润；（6）其他相关成本。

（二）财税优惠政策执行及相关统计情况

按照我区财税优惠政策有关规定，2012年1月至今年10月底，财税分类优惠政策执行情况如下：

1.税收减、免优惠共42824万元，其中：地税24223万元,国税18601万元。

2.城市建设配套费减、免优惠共15251万元。

3.土地成本优惠。由于我区相关土地优惠政策多，数据清理工作量大，目前具体数据有关部门尚在清理中。

4.部分项目未到优惠政策兑现期，如物流园区、万古工业园区内的项目正在建设或正在办理建设手续，尚未投产达产产生效益，兑现优惠政策的条件还不成熟。

（三）主要园区优惠政策投产达效情况

1.海棠新城：（1）建设方面。 按照区委提出的“2016年建成2平方公里，2020年全面完成海棠新城开发区开发任务”的总要求，截止今年10月，核心区建成和在建面积2.6平方公里。目前共入驻开发项目16个，启动公建项目10个，累计完成投资83.8亿元（其中：政府类12.2亿元，市场类71.6亿元），完成建筑面积117万m2，在建121万m2，新城雏形初显。（2）财税优惠方面。自2012年以来，入驻海棠新城开发区的开发项目有16个，与区政府签订开发投资协议并享受财税优惠政策的项目4个，分别是龙腾御景、中国西南城和城市商业综合体项目（含大足?未来窗和海棠国际2个项目）。

2.万古工业园区：（1）基础设施。首期2250亩土地整治全部完成，完成园区道路建设3.1公里, 完成征地5595亩，兑付征地拆迁资金2亿余元；(2)融资情况。完成8亿元融资贷款，有效保障征地拆迁和项目建设资金需求；（3）优惠政策。园区入园企业土地出让底价根据项目投入产出等情况综合确定。配套费、税费等均按照普惠政策执行。万古园区目前尚处于初期开发阶段，暂无企业建成投产，己签项目按合同约定的优惠政策暂未执行。

3.商贸物流园区：引进五个项目，合同约定2015年或2016年完工后兑现财税优惠政策，目前仅兑现部分优惠政策。

4.大足工业园区：(1)建设情况。截至2014年10月，园区建成面积6平方公里，在建4.5平方公里，投入基础设施建设资金40余亿元。园区己累计引进企业354户，合同投资281.7亿元，2012、2013年分别实现工业总产值280亿元（扣除原邮亭园区）、330亿元，同比增长44%、18%;2014年1—10月实现工业总产值301.4亿元，同比增长15.9%,税收6700万元，同比增长11.7%。(2)优惠政策。2012年至2014年10月财税优惠政策24项，优惠金额14536万元（未含财政通过土房局转拨征地拆迁成本14955万元）。按照专款专用原则，金都金属公司的耕地占用税及排污费54万元由园区己全额拨付至企业，其余全部投入到园区征地拆迁及基础设施建设上。

5.龙水湖度假区：市财信企业集团接手龙水湖度假区项目开发建设。按合同应返还税收1564万元、应返还各项行政事业性收费约755万元，合计约2319万元，目前正在审查优惠政策兑现资料。

三、当前区级财税优惠政策存在的主要问题

（一）地区间恶性竞争，各地优惠政策无序竞争。一是税收以条例征税，部分税收优惠政策随意性过大。自1985年，全国人大授权国务院在体制改革期间可以通过税收条例的形式，推进税制的改革。这种方式有弊端也有好处，好处是比较快建立起中国的税制，弊端是带来一些税收的随意性。比如有一些地方千方百计地向中央政府争取税收优惠，或者说随意减免税。二是在重庆范围内我区区位优势不强、财力有限，但为了吸引外来投资，壮大我区经济总量，区招商局和各园区做了大量卓有成效的工作，早些年采取的“一企一策”、“一园一策”优惠措施比较特殊。即便如此，部分辛苦考察引进的外来投资者，也会转向区位和政策更有优势的区县。大足于重庆如此，重庆于中国也是如此，部分地区甚至以零税收、零地价吸引外来投资。资源禀赋落后的地区，将会被先进的地区越甩越远。目前各地无序的竞争，造成了财税优惠政策在市场中起了关键性作用，这不利于社会主义市场经济的健康发展。

（二）部门间各自为政，优惠政策管理无联动机制。2012年虽成立了区招商工作领导小组，但未组建区级财税优惠政策管理的工作班子。涉及财税优惠政策合同的签订，未开展相关部门联合审查研究；项目进展、履约情况、优惠兑付验收、绩效评价等环节，未建立相应的管理机制，导致部门分工不明、职责不清。作为财税优惠的重要职能部门，财政、国地税、法制办等均未参与前期合同审查、优惠政策制定，导致一些优惠政策违背上级法规和区级相关规定，部分投资合同不严谨，优惠政策随意性大，在后续的项目实施过程中，政府和外来投资者都出现违约情况，削弱了政府诚信，项目难以有效监管，个别项目甚至给区里造成了经济损失。

据调研分析，区招商局负责项目税收优惠政策，城乡建委负责城市配套费优惠，土房局负责征地成本优惠，财政局负责优惠政策兑现。但从实际工作上看，有的部门掌握总的投资合同，不了解补充协议；有的园区实行收支封闭运行，部门与园区财税优惠政策管理存在重叠与缺失：一是合同管理混乱，区招商局负责了部分项目的主合同管理，但涉及财税优惠的补充合同又由园区管理，有的园区也同时负责主合同和补充合同，全区履约情况无法短时间完成清理统计，部分合同还丢失原件；二是资金拨付渠道错位，按照“一园一策”文件安排，区财政局负责财税优惠政策兑付时，部分优惠是通过招商局或城乡建委、土房局拨付的，部分优惠又是直接拨付园区或业主，调研统计财税优惠政策时，各部门都无法准确、及时提供相关数据。

（三）部门监督乏力，优惠政策未达到预期绩效。由于招商引资心切，有关部门对投资方提出的条件基本是“照单全收”，部分合同条款中税收全免，包括个人所得税。2012年以来税收优惠42824万元，接近于区级财政半年的财政税收收入;城市建设配套费减、免优惠共15251万元;各园区和土房局为土地优惠（征地成本或招拍补差）形成的潜在债务也不是个小数字。经测算，工业企业对我区财政的收入贡献仅16%，部分园区的工业项目建设与合同预期还有不少差距。部分合同的签订，更多的是注重GDP增长，对优惠政策产生的绩效，特别是经济效益、社会效益无具体的量化指标，导致优惠政策核算难、核实难、兑付难。

（四）园区收支“封闭”，削弱了区级财政保障能力。园区为了更大力度招商引资，一再要求扩大区级财税优惠政策，实行封闭运行。但实际情况是半封闭运行，财税支配全部归园区，出现问题时同样需要相关部门协调解决。我区财力薄弱，结构不优，如将可用财力中的核心部分---税收收入按园区予以分割，那么全区保运转、保重点、保民生的经费将严重不足。何况一个行政区采取几种财政体制，从根本上不符合《预算法》的相关规定，不利于财政管理，也无法面对预算公开。

四、提高区级财税优惠政策绩效的建议

党的十八届四中全会决定明确提出了清理规范财税优惠政策。 2014年9月26日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），11月27日发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），明确要求各部门、各地区要加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策。2014年10月，财政部专员办对我区土地出让收支进行了审计，提出了规范意见。根据调研情况分析，我区规范财税优惠政策己刻不容缓，为此提出以下建议：

（一）严格财税优惠政策审查管理

1.制定财税优惠政策管理办法。区政府办公室牵头制定全区财税优惠政策管理办法、实施细则和相关工作制度，明确相关部门权责，并按行业分类有关规定，建立优惠政策兑现的投产达效具体量化指标体系，确保优惠政策规范管理、发挥效益。

2.确定财税优惠政策合同主管机构。建议区政府法制办负责财税优惠政策主合同、补充合同合规性审查和档案保管工作。

3.建立财税优惠政策评估机制。在涉及财税优惠政策的主合同、补充合同及其他相关协议签订前，各业务主管部门应召集区政府法制办、财政、税务、审计，对项目进行经济效益和社会效益评估，并提出提出评估意见，再按相关规定程序报批。

（二）强化财税优惠政策绩效考评

区级有关部门应根据签订的合同条款，严格审查履行合同情况，特别是对涉及优惠政策方面的投产达效具体量化指标，应按照财税优惠政策管理办法，由相关职能部门组建专业队伍逐一核查，确保核查结果真实有效。严格按照合同条款和审查结果兑现优惠政策，确保财政资金安全、有效。

（三）全面清理规范财税优惠政策

由于税收收入是我区财力的主要保障，是各类财政刚性支出的主要来源，如行政运转、津补贴、民生支出等。为提高我区财政保障能力，应按照国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）精神，全面清理区级财税优惠政策，建议除法定的、上级己有的财税减免政策外，停止执行区级己有的政策优惠，也不再出台新的优惠政策。